根据“十三五”清洁取暖实施经验，规划约束性目标是推动散煤替代目标实现的重要政策工具，为承接《北方地区清洁取暖规划（2017-2021 年）》，并将清洁取暖工作融入“十四五”发展规划的管理制度中，《中国散煤综合治理研究报告2021》中的建议提到，编制《北方地区清洁取暖规划（2022- 2025 年）》，重点建立长效机制。

分区域提出清洁取暖率目标

继续将清洁取暖率作为约束性指标，分解落实到各地方，并建立科学合理的绩效评价体系推动农村地区清洁取暖目标的实现。北方地区冬季取暖的15省市分布于我国东北、西北和华北地区，由于各地资源禀赋、环境气候条件、经济发展水平、基础设施等方面的差异，清洁取暖的发展应分区域提出规划目标。

京津冀及周边地区、汾渭平原等重点区域的平原地区已基本完成生活和冬季取暖散煤替代，发展基础相对较好，在“十四五”期间应积极推广试点经验，陕西、山西、河南、山东、河北省试点外城市农村平原地区要实现散煤清零。

东北地区气候严寒，供暖周期长，供热量占全国需求总量的三分之一，清洁取暖发展基础薄弱，且经济发展相对滞后，农村居民收入相比重点区域较低，应在经济可承受的前提下适度推进散煤替代工作，农村清洁取暖率可在《北方地区冬季清洁取暖规划（2017-2021）》其他地区2021年40%的目标基础上适度提高，平原地区农村清洁取暖率设置为50%~70% 较为合适。

西北地区的内蒙古、新疆、甘肃、青海等地区光伏资源、风能资源较为丰富，农村清洁取暖率现状为10%~40%，相对东北地区较高。在国家大力发展分布式可再生能源的同时，应推动农村电气化发展，农村清洁取暖率可适当提高至70%~100%。

因地制宜，科学选定技术路线

“十四五”期间重点处理好“经济性”、“清洁度”、“低碳化”之间的平衡，“减污降碳”和“保民生”的统筹兼顾。地方政府在选择技术路径时，应充分借鉴“十三五” 试点城市的经验和教训，从农村的建筑密度、经济水平、气候条件、资源条件、居民习惯等实际情况出发，坚持因时制宜、因地制宜、因户制宜的原则，选择简单实用、技术成熟、成本可负担、群众乐于接受的清洁取暖技术模式，在经过试点示范、科学论证之后再全面推广。

对于农村分散采暖用户，建议在有基础、有条件的城中村（城郊村），优先推广空气源热泵，慎重推广直热式电暖器和蓄热式电暖器，巩固和稳步推进煤改气；在生物质、太阳能资源丰富，地热资源丰富、有较好基础、基本具备条件的一般农村，可按照就地取材、多能互补的原则，积极推进“太阳能+热泵”、“太阳能+生物质炉具”、地热取暖等清洁取暖方式，在可再生能源资源匮乏的地区积极推广清洁煤配套炉具取暖；在地处偏远、经济欠发达的偏远农村，应优先发展洁净煤或生物质配套清洁炉具取暖。

出台农房建设管理办法，加快农村地区建筑能效提升

“十四五”期间可借力乡村振兴战略，协同多项农村建设工作，将建筑能效提升作为节能减排工作的重点任务之一，尤其对集中建设、统一施工的新农村建设、合村并居等项目，加快建筑能效提升推进步伐。将新建、改扩建农房纳入监管范围，出台农房建设管理办法，逐步把农村建筑建设标准“用起来”，把美丽乡村建设“管起来”，采取“事前规划、事中控制、事后分析”的工作思路，在坚持试点先行的条件下，做好顶层设计，完善农村住宅建设管理体系，由点到面，在美丽乡村建设项目中强制执行相关规范的基础上，逐步稳妥推进，最终全面覆盖到所有农村住房建设当中。

同时，因地制宜分层次推进建筑能效提升工作，对于经济基础条件差的村庄，推荐采取关键部位改造的局部改造方式，对于经济基础条件好的村庄，推荐全面改造一步到位，对于空心村、有搬迁计划的村庄，推荐实用为主的简易改造方式。

 出台相关价格与补贴政策指导意见

“十三五”期间，《关于北方地区清洁供暖价格政策的意见》（发改价格〔2017〕1684 号），在指导地方出台煤改气、煤改电价格政策方面、促进清洁取暖成本的降低发挥了重要作用，建议“十四五”期间仍从国家层面出台农村清洁取暖价格与补贴政策方面的指导意见。

基于技术路线出台有针对性的补贴政策，促进技术的转型发展，如在太阳能或风能资源丰富地区，政府应重点支持太阳能供暖和热泵供暖技术。加大对可再生能源供暖的补贴力度。为鼓励农村可再生能源供暖发展，立足于国家碳达峰碳中和背景，基于技术经济性和政策导向性原则建立促进太阳能+、可再生能源电力、生物质取暖的建设补贴和运行补贴，通过政府补贴，带动居民资金投入，完成技术转型改造。

制定可再生能源供暖指导电价政策。在国家层面统筹制定利于风电、光伏电力供暖的电力价格政策，将超出现行风电、光伏电力指导价或市场价的部分纳入可再生能源发展基金的支持范畴。

调整中央财政支持政策

“十三五”期间促进清洁取暖发展方面发挥了关键作用，带动了地方和社会资本投入，促进了清洁取暖发展目标的顺利实现，“十四五”期间，中央财政仍将处于不可或缺的地位。

按照“十四五”目标改造任务估算，预计全社会投入需求约6800 亿元，而清洁取暖试点城市的中央投入资金预计约600 亿元，占“十四五”大气污染防治资金比例的40% 左右。由此可见，“十四五”期间，财政资金仍需以农村清洁取暖作为重点投入方向，并积极带动社会资本投入。

为此，建议“十四五”时期中央财政补贴政策做出如下调整：1）促进中央财政更多地带动地方和社会资本投入。一方面，地方政府加大投入比例，确保中央、地方政府投入占比为40% 左右。

另一方面，在后续清洁取暖项目城市竞争性评审和清洁取暖项目城市绩效评价中，将中央资金带动地方投入作为一项评价指标， 带动越多，评分越高。2）建议将中央财政聚焦于支持农村清洁取暖改造，按照各地农村清洁取暖任务量给予补贴，加大对技术创新和模式创新等具有示范意义工程的支持力度， 不再按照行政级别给予补贴，从而更大程度地促进农村清洁取暖改造任务量的实现。城区和县城清洁取暖改造相对经济性较好，应主要依靠地方和社会资本投入。

此外，在继续推进清洁取暖建设补贴的同时，应进一步明确运行补贴政策要求。为了降低地方运行补贴支出压力，从2020 年开始，中央财政在大气污染防治资金中安排资金用于农村清洁取暖运行补贴。如在2021 年第一批预算下达文件中明确提出，“为确保农村地区清洁取暖改造后长效运营，有关省（自治区、直辖市）应综合考虑本地区清洁取暖实际运行、农村居民实际收入水平、财政承受能力和可持续发展等情况，统筹安排中央和地方大气污染防治资金用于农村清洁取暖运行补贴，精准施策，重点向农村特困人群倾斜，确保农村居民用得起、用得好”。但是，预算文件中并未明确具体补贴资金总量和补贴标准。

据调研，额外多获得清洁取暖运行补贴资金的省份并未因此增加对地市的运行补贴承担份额，中央给予的运行补贴只是减少了省级财政支出压力，对于地市、区县政府来说没有任何影响。建议后续在中央大气污染防治资金预算下达时，明确各省运行补贴金额、补贴标准等政策，确保中央对农户清洁取暖补贴的分担份额真正发到农户手中，减轻地市、区县财政支出。同时，建议未建立运行补贴政策的地市尽快完成农户取暖效果评估，根据评估结果建立完善运行补贴政策。对于已有明确运行补贴政策的地市建议定期实施补贴效果监测与评估，根据补贴结果调整补贴政策，随着农村居民收入的提高，采取合理的速度逐步退坡。

实施技术和模式创新提效降本

在新技术创新方面，通过国家科技项目开展农村清洁取暖技术和设备研发，主要包括热泵式高能效取暖设备、太阳能+、太阳能热电联供技术、高效低排放生物质专用取暖炉具、供热智能化技术、储热等技术或设备。同时，在“十四五”清洁取暖项目实施过程中鼓励、激励地方开展新技术、新产品试点示范，提升技术的成熟度和产品的系列性，促进技术的规模化发展。

在模式创新方面，可以参考“肥瘦搭配”的思路，通过特许经营、城乡一体化模式等实施农村供暖项目，解决单独实施农村项目投资大、运行费高的问题。

1）BOT 模式实施农村集中供热项目

山西忻州市定襄县华电广宇电厂移动供热项目基于华电忻州广宇煤电有限公司电厂余热回收+ 相变蓄热＋移动供热项目，项目具备 150 万m2 系统供热条件，通过BOT 模式，同步为定襄四个村30 万m2 居民供热。居民缴纳的采暖费用按照当地的居民采暖取费，即居民每个采暖季每m2 交纳 18 元采暖费，与定襄县集中供热费用相等，剩余按照补贴政策，由地方财政进行采暖费补贴。

2）城乡一体化模式实施农村集中供热

通过规划引领，对周边农村地区进行城市热源辐射。如吴忠市依托华能宁夏大坝热电厂，计划新建供热管网 23 公里，将热电厂的富余热能引入吴忠市作为第二热源，在第二热源至城区的供热主管道建设中，沿途增设热力站及二级管网，为沿途地区集中分布的7 个村镇、7 万居民村镇建筑供暖，为城郊沿线农民用户与城里人一样过暖冬创造条件。在供暖系统设计方面，尊重农户原有的局部供暖和间歇供暖习惯，采用相应灵活可调节的供暖方式，在收费方面，按照实际供暖面积收费，降低农村清洁取暖项目成本支出。

创新多元化绿色金融产品

“十四五”期间，在各级财政投入、技术创新和模式创新发展、取暖价格和补贴政策之下，农村清洁取暖项目的技术经济性会得到较大的改善，但是仍需要更多的社会投入才能实现其发展目标。建议通过绿色资产证券化、融资租赁、专业化担保、政策性贷款等措施加大对农村清洁供暖项目的支持力度，降低清洁供暖项目融资成本和投资。发展清洁能源产业投资基金，用于清洁取暖项目的低息贷款、融资担保等。大力支持清洁供暖企业发行绿色债券，创新抵押融资模式，丰富抵押品种类和范围。

借助于碳交易市场机会，开发建立农村清洁取暖改造项目CCER 方法学，推动农村清洁取暖项目开展碳减排认证，促进农村清洁取暖改造项目参与碳交易，以碳交易收益弥补部分清洁取暖支出的增长。

利用智慧监管平台提早布局售后运维体系

“十四五”期间，建立“互联网＋清洁取暖”的工作管理模式，融合空气质量、能源消费、碳排放管理、工程改造数据，运用科技手段破解清洁取暖设备点多面散、无监管的难题，打通清洁取暖长效可持续发展的最后“一公里”，提高服务覆盖范围、服务响应效率和故障处理能力，促使用户报修有选择、师傅维修有记录、工单回访可跟踪， 有效满足用户、企业、政府三类角色，高效实现使用、服务、监管三类功能。根据农村用户数量配备一定比例的专业运维人员，确保及时响应用户服务需求和报修需求，保障农村清洁取暖设备正常可持续运行。

▶本文节选自《中国散煤综合治理研究报告2021》。

来源：CHPlaza清洁供热平台